Установив владычество, Рим первым делом окончательно разрушил древние институты и уничтожил все, связанное с ними. Это можно обнаружить, изучая условия, в которых оказались народы, попавшие под власть Рима.
Прежде всего нам не следует исходить из понятий современной политики и представлять себе, что различные народы последовательно входили в состав Римского государства, как это бывает в наши дни, когда завоеванные земли включаются в состав государства, расширяющего свои границы за счет новых территорий. 

Римское государство (civitas romana) не расширялось за счет завоеваний; оно состояло исключительно из фамилий, принимавших участие в религиозной церемонии ценза. Римская территория (ager romanus) не расширялась; она оставалась ограниченной нерушимыми межами, приданными ей некогда царями и из года в год освящаемыми церемонией амбравалии. С каждым новым завоеванием возрастала власть Рима, imperium romanum, и увеличивалась территория, принадлежащая государству, ager publicus.
Пока существовала республика, никому не могло прийти в голову, что римляне и другие народы в состоянии образовать единую нацию. Рим, конечно, мог принять к себе побежденного, позволить жить в пределах своих стен и сделать его со временем римлянином; но он не мог ассимилировать чужой народ в состав своего собственного, целую территорию ввести в состав своей. Причина заключалась не в какой-то особой политике Рима, а в древнем принципе, от которого Рим, как и всякое другое государство, хотел бы освободиться, но так и не смог до конца этого сделать. Вот почему покоренные народы не входили в Римское государство, а отдавались под римское владычество. Они не были связаны с Римом так, как в наши дни провинции связаны со столицей; Рим знал только две формы отношений между народами: подчинение или союз.
Может показаться, что у побежденных народов остались общественные институты, и мир превратился в большое объединение различных городов, подчинявшихся владычеству одного города. Однако это не так. Римское завоевание привело к серьезным изменениям в структуре всех городов.
С одной стороны, были подчиненные, dediticii, те, кто, произнося формулу deditio, передавали римскому народу «самих себя, свои стены, свои земли, свои воды, свои дома, свои храмы, своих богов».
Таким образом они отказывались не только от общественного управления, но и от всего, что было связано с ним в древности, то есть от своей религии и своего частного права. С этого времени эти люди более не составляли политическое целое, у них не осталось ничего от правильного общественного устройства. Их город (urbs) продолжал существовать, но их государство (civitas) прекратило существование. Они продолжали жить вместе, но уже без институтов, законов и магистратов. Для поддержания общественного порядка Рим присылал своего префекта.
С другой стороны, были союзники – foederati или socii. С ними обращались не так сурово. В день вступления под власть Рима они оговаривали право сохранить свою городскую структуру со своими магистратами, сенатом, пританеем, законами и судьями. Город считался независимым и его отношения с Римом, казалось, строились, как подобает строиться отношениям двух союзников. Однако в текст договора, заключавшегося при завоевании, Рим вносил следующую формулу: majestatem populi romani comiter conservato210.
Эти слова устанавливали степень независимости союзного города по отношению к Риму, а расплывчатость формулировки приводила к тому, что степень независимости определял сильнейший, то есть Рим. Эти так называемые свободные города получали из Рима приказы, подчинялись проконсулам и платили налоги откупщикам. Городские чиновники отчитывались перед римскими наместниками провинций, которые также решали вопросы о созыве местных судей211.
Но в самой природе древней общественной формы управления было заложено, что она либо должна быть полностью независимой, либо попросту прекратить существование. Между сохранением городских институтов и подчинением внешней силе имело место противоречие, на которое современный человек, возможно, не обратит особого внимания, но которое сразу бы бросилось в глаза человеку того времени. Свобода города и господство Рима были несовместимы; это была призрачная свобода, уловка, предназначенная для того, чтобы отвлечь мысли и внимание людей. Каждый город почти ежегодно посылал депутацию в Рим, и римский сенат решал даже самые мелкие и незначительные городские дела. Города по-прежнему имели своих свободно избираемых магистратов, архонтов и стратегов, но у архонта не было иного занятия, кроме как вписывать свое имя в общественный регистр для титулования года, а стратегу, бывшему некогда верховным главнокомандующим и главой государства, оставалось лишь следить за чистотой улиц и порядком на рынках.
Таким образом, общественные институты исчезли как у народов, называвшихся союзниками, так и у тех, которые считались покоренными; между собой эти народы отличались лишь тем, что у «свободных» народов институты сохранили внешнюю форму. В действительности гражданской общины в том виде, в каком ее понимали в древности, уже нигде не существовало, кроме как в стенах Рима.
Рим, повсеместно разрушая общественную систему, ничем не заменял ее. Лишая народы их институтов, Рим при этом не давал им своих собственных, как и не задумывался о создании новых. Не было создано ни одной конституции для какого-либо народа империи, как и не было желания ввести точные правила, согласно которым этими народами можно было бы управлять. Поскольку эти города не являлись частью римского города-государства, власть Рима над этими городами не была узаконена. Для Рима покоренные народы были чужаками, и по отношению к ним Рим пользовался беззаконной и неограниченной властью, какую древнее общественное право давало гражданину в отношении чужаков и врагов. Римская администрация долгое время руководствовалась этим принципом.
Рим посылал своих граждан в качестве наместников в провинции. Рим наделял этого гражданина imperium (империем) – абсолютной властью; это означает, что Рим на определенное время отказывался в его пользу от своей власти над данной страной. Наместник являлся олицетворением высшей власти. Он определял величину налогов; ему подчинялись вооруженные силы; он решал все проблемы юридической сферы: от назначения судей до непосредственного участия в судебных делах. Его отношения с подчиненными, или союзниками, не регулировались никакой конституцией. Он самовольно вершил суд, не руководствуясь никакими законами. Законы провинции не имели к нему отношения, поскольку он был римлянином, а римские законы не имели силы, поскольку он судил жителей провинции. Для того чтобы между ним и управляемым населением были законы, он сам должен был их создать. Наделенный imperium наместник автоматически обладал судебной властью. Наместники имели право, и возвели это в обычай, при вступлении в должность издавать свод законов, называвшийся эдиктом, с обязательным указанием норм, которых наместник обязывался придерживаться при исполнении своих обязанностей. Но поскольку наместники ежегодно менялись, то каждый год менялись и законы, по той простой причине, что единственным основанием закона было желание конкретного человека, наделенного на тот момент империем. Если приговор, вынесенный наместником, не был приведен в исполнение до отъезда наместника из провинции, то сам факт приезда нового наместника аннулировал вынесенный ранее приговор, и дело заново разбиралось в суде уже под председательством нового наместника.
Наместник был всесилен. Он был олицетворением закона. Жители провинции могли обратиться в суд Рима с жалобой на жестокость или злоупотребления наместника только в том случае, если им удавалось найти римского гражданина, готового выступить в суде в качестве их патрона, поскольку они сами не имели права обращаться в римские суды. Они были чужаками; на юридическом и официальном языке они назывались peregrine – Перегринами; все, что закон говорил о hostis – чужеземцах, врагах, относилось и к ним.
Правовое положение жителей империи предстает в сочинениях римских юристов. Они рассматривались как народы, которые уже не имеют своих собственных законов, но еще не имеют римских. Для них, таким образом, не существует права ни в какой форме. В глазах римских правоведов провинциал не является ни мужем, ни отцом, то есть закон не признает за ним ни супружеской, ни отеческой власти. В отношении него не существует такого понятия, как собственность. Он не может быть собственником по двум причинам: во-первых, в силу его положения, поскольку он не является римским гражданином, а во-вторых – поскольку провинция не является римской территорией, а закон допускает полномочное право собственности только в границах ager romanus. Правоведы объясняют, что земля в провинции не может быть частной собственностью и чтолюди могут только пользоваться землей и плодами своего труда212.
То, что правоведы во II столетии говорили о земле провинций, относилось и к италийской земле до тех пор, пока ее население не получило право римского гражданства.
Не вызывает сомнений, что народы, как только они входили в Римскую империю, сразу утрачивали общественную религию, свое управление и свое частное право. Можно предположить, что на практике Рим смягчал разрушительность подчинения. Хотя римский закон и не признавал за подданными отеческой власти, но позволял пользоваться этой властью в обыденной жизни. Человеку не разрешалось называть себя собственником, но ему позволялось владеть землей; он обрабатывал землю, продавал ее и передавал по завещанию. Не говорилось, что это его земля, а говорилось, что это как бы его земля, pro suo. Она не являлась его собственностью, dominium, но относилась к его имуществу, in bonis. Таким образом, Рим изобрел оговорку в пользу подданных. Хотя традиции запрещали создавать законы для побежденных, римский гений не мог допустить полного распада общества. Формально провинциалы были вне закона, а фактически они жили так, словно законы у них были, но, несмотря на это, и даже с учетом терпимости завоевателей, все институты побежденных и их законы постепенно исчезли. Римская империя на протяжении нескольких поколений представляла уникальное зрелище: один-единственный город сохранял свои институты и свое право; все остальные, то есть более ста миллионов человек, не имели никаких законов или имели такие, которые не признавались господствующим городом. Однако мир не пребывал в состоянии хаоса, и общество, в отсутствие законов и принципов, поддерживалось с помощью силы, деспотизма и договоренностей.
Таковы были последствия римского завоевания для народов, которые постепенно становились добычей Рима. Все, связанное с городом, исчезло: сначала религия, затем управление и, наконец, частное право. Все институты, уже давно находившиеся в подвешенном состоянии, были в конце концов разрушены, но им на смену не пришел ни новый общественный порядок, ни новая система управления. Образовался некий промежуток застоя между распадом общественного строя и появлением новой формы общества. Римская империя представляла собой смешение народов, где настоящий порядок был только в центре, а в остальных частях империи временный, искусственно созданный порядок, поддерживаемый исключительно с помощью принуждения. Покоренные народы смогли создать организованное общество, только завоевав те права и институты, которыми Рим хотел распоряжаться единолично. Для этого они должны были стать гражданами римского города-государства, занять в нем определенное положение и слиться с Римом, превратившись в единое целое. Это был длительный и трудоемкий процесс.